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论行政体制及其改革方向:以建设政府公信力为中心

[日期:2013-09-10] 来源:山东社会科学  作者:金东日 [字体: ]

论行政体制及其改革方向:以建设政府公信力为中心

金东日

(南开大学周恩来政府管理学院,天津 300071)

  [摘要] 建设政府公信力的主要条件有法制化、公开化、言论开放、责任政府和问责制,但由于当今中国的体制所限,这些条件难以实现。因此,体制改革是必需的,其改革方向就是行政要从对于政治的从属地位转变为以法律为基础的相对独立地位,从凌驾于社会的优越地位转变为解决公共问题的专业地位。而这种定位意味着至少要得到责任政府和社会自律两个方面的支撑。

  [关键词] 行政体制;政府公信力;责任政府;社会自律

  [中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1003-4145[2013]09-0047-05

  由于种种原因,政府公信力问题已成为“热门”话题。这里所说的种种原因,如危机状况下的政府不诚实应对(如“非典”、松花江污染事件等),严重的官员腐败及违法乱纪现象,选官任官上的任人唯亲、“官官相护”、“暗箱操作”等现象的频频发生,以及官员说假话套话和严重的形式主义等,都可看作是降低政府公信力的直接原因。

  但是,如果把这些原因本身当作医治公信力低下病症的出发点,因这些原因太过琐碎而落得“治标不治本”的结果,则难以指望长期有效地提升政府公信力。为了修补政府公信力而要切入的“本源”究竟是什么呢?我们知道,在一个社会领域或组织中具有普遍性的问题及其产生原因不能归咎于个别人的错误,只能从产生这些问题的体制中去寻找。换句话说,如果某种问题具有普遍性,那么相关的体制肯定有问题。当然,本文的讨论还没有展开,因此这种断言还只具有假设性质。然而,这种具有假设性质的断言说明,至少有必要从体制的角度探讨政府公信力问题。

  另一方面,政府公信力低下不仅意味着政府形象欠佳,更重要的是直接影响政府的政策执行力。如果情况严重,政府不仅会成为低能或无能的政府,甚至有可能成为导致社会不稳定的直接原因。因此,即便仅仅出于提升政府公信力的目的,也要正确理解行政体制和政府公信力的概念及两者之间的关系,以及为此如何选定行政体制改革的方向和关键路径等问题。要做到这一点,必须重新审视改革开放以来有关行政的改革。这些就是本文将要探讨的问题。

  一、行政体制的涵义

  所谓行政体制,是规定行政领域或行政组织的基本运行方式和性质的概念①,这是在一般意义上对行政体制的界定。在国家层面上,行政主要承担的是政策执行和社会管理的职能,但由于国家的性质不同,各国行政的地位和性质也不同。这意味着,行政体制的地位和性质并不是自我规定的,主要取决于与其他“实体”的基本关系,这种基本关系限定了行政的基本运行方式和性质及作用范围。从行政在整个国家运行上的地位(也是政策过程的角度)来看,这里所说的“实体”主要是指政治和社会,这也是行政的上下界限,行政的职能范围也由此决定。政治决定政策的主要内容,而社会是行政的对象。行政同政治及社会的关系如何,将决定行政的基本运行方式和性质及作用范围,我们由此能够把握某种行政的基本类型。虽然根据不同的标准可以划分很多行政体制类型,但本文所说的基本类型主要是依据相互联系的以下两个选项的回答而划分,即从属还是独立,强势还是沟通。这里的选项当然是相对意义上的,即在各对中的每项都是被假定的极端状态,而这两段之间可以有若干个不同的定型状态。实际上,这里的每对选项,可当作考察现实行政体制的视角。

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